问责制度下的清代台湾问题探析
庄林丽
清政府治台的两百多年间，族群问题一直是台湾社会治理中的难点和痛点。清代台湾各族群[1]之间的关系错综复杂，呈现多面性的特点。清政府为了稳定族群关系，消解族群矛盾冲突，促进族群关系的和谐稳定，制定了一系列政策，采取了一系列措施，不仅赋予台湾各级官员处理族群问题的职责，在台湾建立了自上而下的全方位的族群职官管理体制，而且为了整体提升台湾官员治理族群问题的行政效能，还通过不断强化问责制度来督促台湾地方官员能更加实心办事、快速高效地处理好族群问题。
一、清代官员的问责制度
在中国古代的官僚行政制度的运行过程中，统治者向来十分注重通过恩威并施的手段来强化对官员的管理，以提高官员的行政效能。韩非子提出的“明主治吏不治民”也长期被统治者们所推崇。那么，清政府是如何“治吏”的呢？除了明确各级各类官吏的职权之外，有功行赏，有过论罚，也是其基本治理手段。在处罚方面，清政府也逐渐形成了对有过错的官员进行行政惩戒乃至刑事处罚的问责制度。
根据陈一容对清代问责制度的研究，清政府对地方官员的责任追究分为行政处分和刑罚制裁两类。行政处分又分为定期问责（大计、年终密考等）和常态不定期问责，行政处分的问责结果主要是罚俸、降级、革职三种。刑罚制裁则是追究刑事责任，主要是根据清政府的司法程序，交刑部依照大清律例对犯罪官员进行刑罚惩戒。刑罚制裁的结果主要有笞刑、杖刑、徒刑、流刑乃至死刑五种。
《钦定大清律例》
这里我们来重点关注与族群问题相关的问责制度。在清代的问责制度中，与族群问题相关的问责主要是涉及地方动乱事件方面的。清政府对涉及地方百姓聚众滋事、大规模群体冲突事件乃至“民变”事件等处理不力的官员的问责处罚是特别严厉的。早在康熙年间，清政府就要求地方官要做到“平日留心化导”，以使“无知小民皆知安分畏法”，如果出现辖区百姓倡谋滋事的情况，地方官员要做到“乘其未经蠢动之初，将为首者上紧缉拿，立时办竣”，如果地方官“不能对聚众滋事弹压抚恤以致百姓纠众妄行”或者对“匪徒滋事不加严拿查报”的，就会被以溺职例革职；[2]雍正年间，清政府进一步强化了对这类事件的问责，强调地方官要“严拿辖境借事聚众”之人，否则就“照溺职例革职”；乾隆朝，清政府在此方面的问责规定和处罚也更加具体且严厉。乾隆二十七年（1762），清政府规定，地方官员“失察并不加严拿蓄意持械肆横的犯人”，“仍照例降一级留任……若地方官有心故纵，一经查出，仍照知情故纵例革职”。[3]刑部也进一步奏请要求地方官：“凡刁恶之徒聚众抗官，地方文武员弁即带领兵壮迅往扑捉。如稍有迟延者，即照定例严议。”[4]甚至在《大清律例·兵律》中，我们看到清政府还设置专门的“激变良民”律，该部分内容更是进一步强调了对因吏治不良而引发“民变”的官员的问责处罚：“凡有司牧民之官，平日失于抚宇，又非法行事使之不堪，激变良民，因而聚众反叛、失陷城池者，斩监候。”[5]嘉庆十四年（1809），又明确规定，“若有刁民滋事，该地方文职不能弹压安抚则均革职”[6]。
从以上的种种问责规定和处分结果中，我们看到清政府在不断强化对地方社会中的矛盾冲突乃至动乱事件的问责，问责的处罚结果，除革职等行政处分外，甚至还动用到了最严重的死刑，足见清政府对消解族群矛盾冲突的期望是十分强烈的，而且清政府对台湾地方社会秩序维护也是十分重视的。
二、清代台湾地方官与族群问题问责
在这种严密的问责制度之下，因为台湾的复杂难治，清政府对台湾地方官员的问责更是十分严厉的。特别是在面对复杂多变的族群矛盾冲突事件时，清政府有专门针对台湾族群问题的处分条例，在《清会典》中有关于“台湾民人偷越番地”的处分，即乾隆二年（1737）就规定：“台湾民人偷越番地，该地方文武官弁……倘不实力巡查，至有偷越之事别经发觉，将该管文武官弁照失察民人擅入苗地例，降一级调用；上司罚俸一年。若有贿纵情弊，照私放出口例，将该管官革职，计赃论罪。如兵役人等不实力巡查，致有偷越情事，查明兵役有无受贿故纵情弊，将失察兵役之该管文武官弁系失察，照失察衙役犯赃例议处；系故纵，照纵役贪赃例革职。”[7]乾隆五十九年（1794）又特别复核批准了对台湾地方官员的具体奖惩措施，即：“台湾民人偷越番地，该地方文武员弁如能实力巡查、一年之内拿获十名者，记录一次；再有拿获，按其名数递加议叙。倘有民人偷越，别经发觉者，照失察民人擅入苗地例，降一级调用；上司罚俸一年。若有贿纵情弊，照私放出口例，将该管官革职，计赃论罪。如兵役受贿故纵，该管文武员弁如系失察，照失察衙役犯赃例议处；系故纵，照纵役贪赃例革职。”[8]可见，清政府对台湾地方官处理台湾汉人各族群与少数民族各族群间的矛盾冲突的问责是很严格的，从上到下，层层问责，从罚俸、降级到刑事处罚，有十分具体的规定。
另外，清政府甚至对台湾地方官员处理族群冲突事件给出了限期，逾期不能办理结案的官员也会被严惩。乾隆十九年（1754），清政府就出台了如下规定：“台湾地方逼近生番，虽设立界址、严密巡查，而突行戕杀之事仍所时有。向来该督、抚等将该管文武员弁开参疏防，均照民苗出入例，议以降一级调用。但内地命、盗案件，均有承缉年限；限满不获，始行降调。至生番杀人之案，一经指参，即罹降调，恐承缉之员明知降调在迩，不上紧设法缉拿；或畏避处分，有讳匿不报情事。嗣后生番杀人之案，照内地命、盗承缉之例，皆扣限六月查参；将地方文武各官议以降一级留任，勒限一年缉拿。限内拿获，准其开复；不获，照所降之级调用。”[9]可见，对令清政府十分头疼的“生番”杀害其他族群民人的案件，清政府不但要求台湾地方官六个月内处理清楚，而且对处理不力的官员处罚也是十分严厉的。
清政府对在处理族群冲突突发事件中办事不力的台湾地方官员进行问责更是常态化。特别是在乾嘉道三个朝代中，因不能快速有效地应对、处理族群械斗事件而被问责的官员不在少数。
一开始，乾隆皇帝对台湾地方官员快速高效地处理族群问题是寄予厚望的。乾隆十二年（1747），乾隆皇帝谕令：“台湾孤悬海外，闽、粤流移，番民杂处，仇杀争竞，私载透漏等弊，俱宜实力革除，尽心化导，次第办理；俾士庶革薄从忠，渐成敦庞之俗。布政司有旬宣之责，所任綦重；应与督、抚同心协力，善为经理，以挽颓风，庶无负朕简用之意。”[10]也就是说，乾隆皇帝认为台湾族群问题复杂，所以在处置台湾族群问题时，台湾地方官员要“尽心化导，次第办理”，以免辜负他的重托。期望越大，当台湾地方官无法做到快速高效地解决族群冲突事件时，被问责就越严重，乾隆皇帝对处置台湾族群关系不当的闽浙总督、福建巡抚、台湾镇总兵、台湾道台、台湾知府等各级官员轻则下旨训斥，重则革职，甚至命刑部捉拿问罪。
如乾隆四十七年（1782）、四十八年（1783），台湾又接连发生了大规模的械斗事件，乾隆皇帝要求台湾各级地方官员明确职责，从速从严处置台湾族群问题。特别是在乾隆四十八年（1783）爆发的“淡水厅民林淡焚杀四命”大规模闽客族群械斗案中，乾隆皇帝对台湾道台杨廷桦严厉问责。乾隆皇帝认为：“台湾民俗刁悍，向易聚众滋事，经上年大加承创之后，其风仍未能尽息。前因彰化县等有黄璇殴死廖老一案已传谕富勒浑等转饬杨廷桦实力整顿，今淡水厅林淡等又有焚抢杀命之案，该道并不即时亲往查拿。伊系获咎降调之员，经朕弃瑕录用赏给按察使衔补授台湾道，自当感激朕恩，诸事认真奋勉自效，乃复似此因循玩视，殊属非是。杨廷桦除交部议处外，仍传旨严行申饬。若嗣后再不能实力整顿，仍前怠玩必将伊从重治罪，恐该道亦不能辞其咎也……”[11]，并最终于十一月十七日下令：“杨廷桦系获咎降调之员，经朕弃瑕录用，赏给按察使衔，补授台湾道，自当感激朕恩，诸事倍加奋勉。乃于淡水厅属奸民林淡等焚烧杀命一案，既经访闻，并不亲身驰往督同严办，仅令同知马鸣镰自行查报，一任稽延，意欲化大为小，殊属怠玩负恩。未便仍行留任，致滋贻误。杨廷桦即著照部议降二级调用。”[12]据此，杨廷桦因未能快速处理族群械斗事件而被降级。甚至，乾隆皇帝还因此改革了台湾官员的任期制度，十二月他下发上谕：“台湾为海外重地，民番杂处，最关紧要，向例该处总兵、道、府，俱系三年更换，即调回内地，该员等因归期不远，未免心存玩忽，以致诸务废弛，近来屡有械斗滋事之案，必当设法调剂，俾该地方文武大员，久于其任，新旧相兼，则伊等知责成綦重，方足以资整顿。嗣后台湾总兵、道、府各员，俱着改为五年任满，届期若一体更换，未免俱易生手。着将总兵、道、府各员，轮间更换，每过两年，更调一员，庶该处前后交代，常有久任熟谙之员，督率经理，于海疆重地，自有裨益。”[13]由此，台湾文武官员的任期由原来的三年一任改为五年一任，足见乾隆皇帝对台湾族群矛盾冲突的治理是十分重视的。
之后，乾隆皇帝一再表达了要加大对办事不力的台湾地方官的问责力度。乾隆五十二年（1787），乾隆皇帝给在台湾平定族群械斗的福康安发出上谕指出，“台湾地方，屡有械斗滋事之案……皆由地方文武等于查办时并不实力严拿，痛加惩创”，要求“福康安等于剿补事竣时，务须严切根究，从重惩治”[14]。乾隆五十三年（1788），乾隆皇帝又谕军机大臣等要求严厉问责台湾地方官员，“遇有械斗之事，必当严切根究，尽法惩治，其他地方官如有讳饰掩匿者，即严参治罪，务使相沿恶习尽行革除，奸徒敛迹，以戢奸究而安善良，海疆永期绥靖”[15]。在当年的《清会典》中进一步指明了对族群冲突事件处理不力的官员的具体处罚，即：“台湾地方遇有聚众抢夺及械斗案件，地方官据报不行查拿，照讳盗例革职。若有心故纵及获犯到案不行严惩、代犯开脱，或有增减改捏情弊，均照故出人罪例治罪；其止于失察不行查拿者，照不能查拿例降一级调用。”[16]
虽然乾隆皇帝通过各种方式来警戒督促台湾地方官员处理台湾族群矛盾冲突事件的行政效能，但三四年之后，在彰化又发生了两起闽客族群械斗事件，乾隆皇帝对台湾地方官大为失望，因此，乾隆五十三年（1788）四月二十七日，谕令军机大臣等：“如遇有械斗之事，必当严切根究，尽法惩治，其地方官如有讳饰掩匿者，即严参治罪，务使相沿恶习尽行革除，奸徒敛迹，以最奸宄而安善良，海疆永期绥靖。倘此后尚有械斗之案，并不实力严办，仍前化大为小，别经发觉，惟该督是问，恐不能当其咎也。”[17]他再次强调了对处理族群械斗案件不力的地方官员的问责。
到嘉庆朝，有嘉庆十四年（1809）因爆发“粤人攻抢泉庄”而导致的闽客族群械斗事件，在处理过程中，台湾镇总兵武隆阿、道员张志绪“办理延迟”，未能迅速奏报处理，嘉庆皇帝下令将此二人“交部严议”，要动用刑罚制裁进行问责。后来，嘉庆皇帝综合考察了两位官员的平时表现，才将他们“加恩改为革职留任”。[18]
嘉庆十五年（1810），闽浙总督方维甸又对台湾地方官因族群问题而被问责处分的情况提出自己的看法。在他所上的“遵旨酌筹约束械斗章程”一折中，先是指出了台湾族群问题的复杂性，即“台湾远隔重洋，漳、泉、粤三处民人在彼错处，各分气类，动滋事端；必须约束严明，经筹久远”。在此情形之下，他又奏请“酌减官员处分”，认为台湾地方官“遇有械斗、会匪抢夺之案，其失察处分，均予降调，每有讳饰情弊”，因此，他奏请根据实际情况减轻对台湾地方官因处理族群械斗事件而受到的处分。嘉庆皇帝同意了他的奏请，谕令：“嗣后如该地方官果能随时访查、据实禀报，俾奸党得以破露；虽不能全宽处分，该督等具奏到时，朕尚可酌量加恩，免其实降实革。若能认真缉获首伙多名，办理迅速，则不但宽其处分，并当施恩鼓励。”但最后他又特别强调，如果台湾地方官之后“仍前讳饰疏纵”，则仍然要严厉问责处置，“分别革职治罪不贷”。[19]从方维甸会特别奏请“酌减官员处分”可见清政府对处理族群问题失察的台湾地方官的问责处分之严厉，而且最后嘉庆皇帝虽然同意了酌情减轻问责处罚结果，但仍不忘强调如果这些官员还是无法尽心有效地处理族群械斗事件，便仍按原来的规定采取“革职治罪”的严厉处置方式。这些都说明清政府在台湾族群问题的治理方面对台湾地方官员的要求是十分高的。
《明清宫藏台湾档案汇编》书影
道光皇帝继承了前面朝代严厉的问责制度。特别是在道光六年（1826）面对彰化的闽客大规模械斗事件，道光皇帝更是严令闽台地方官员认真积极处理族群械斗事件，“如或地方官抚驭失宜及滋事后该管文武办理迟缓”，“即将该管文武员弁据实参奏，不可稍涉姑息”。并且还从重处治了一批在处理族群械斗事件中“因循疲玩”的官员。道光十三年（1833），台湾北路中营千总护理淡水营都司陈起凤就因此而被革职，陈起凤对“匪徒李受等焚抢闽庄，目击凶横，既不立时擒治，又不谕以利害，使之解散，造成攻庄焚抢，惨杀多命，即将陈起凤革职，发近边充军，其他员弁一并革职，各重责四十棍，驱逐回籍”[20]。
以上所列举的清政府对台湾地方官的问责制度规定和具体问责案例，充分说明了清政府对台湾族群问题的高度重视，也反映了清代台湾族群问题的复杂难治。因此，清政府才一再给台湾地方官员施压，期望他们能快速、高效地处理好族群矛盾冲突事件，以稳定台湾的社会秩序，进而维护其在台湾的统治。
三、清代台湾官员因族群问题被问责的原因
从清代的问责制度来看，清政府对地方官员进行问责不但要打击贪官污吏、违法犯罪的官员，而且还要对办事不力、应对能力差、处事不及时等情况的官员进行处理，以提高官员的行政效能。而从上文所列举的清政府对台湾地方官员因族群问题进行问责的情况来看，这些官员受到问责的原因也主要有两个方面。
1.台湾地方官平日未能有效处理族群问题进而引发族群矛盾冲突。
在清代台湾的一系列族群冲突事件中，皇帝往往将其原因归为台湾地方官员平时没有将处理族群问题作为重要的工作来抓，放任不管，最终酿成大规模的族群冲突乃至“民变”事件的爆发。
乾隆十二年（1747），乾隆皇帝一方面指明了台湾族群问题的严重性，特别是少数民族各族群面对汉族各族群的侵夺时的艰难处境，他认为“台湾孤悬海外，民番杂处，现在汉民俱非土著，刁黠成风，专以侵夺番利为能事。番民生计，日就艰难，而汉民犹欺骗不已，兵役等又恣意虐使之，习以为常”。同时，他十分生气地指责了台湾地方官员在处理台湾族群关系时“狃于便安，惟是因循，不加整顿，视一官如传舍，坐待升迁”，[21]最终导致了大规模族群冲突事件的爆发。因此，就有了前文多次提及的对台湾地方官员“尽心化导，次第办理”台湾族群问题的重托，进而对不能实心处理台湾族群关系的地方官员进行了严厉的问责。
同样，在道光六年（1826）的彰化闽客族群大械斗事件中，道光皇帝也是十分震怒地指责台湾地方官“若能豫加防范，好为开导，遇有雀角及盗劫之案，立为判断允协，缉匪惩办，居民自皆畏服，匪徒悉当敛戢，何至动有乘机煽惑之事”，“地方文武员弁，若果平日缉捕勤能，该盗匪等焉敢肆行无忌？即当其纠结贼党之时，及早觉察，督率兵役，立即掩捕，该处附近居民自亦不致纷纷迁避”。也就是说，道光皇帝认为这些台湾地方官员从日常管理到危机应对都没有尽职尽责，最后他感叹台湾地方官员“既疏于平昔，复又失察临时”，这是台湾族群械斗事件不断的原因所在。[22]因此，必须对台湾地方官员严加问责，以督促其有效处理台湾族群事务。
2.在族群冲突中应对不及时而使台湾族群矛盾冲突严重化。
每遇台湾大规模的族群冲突乃至“民变”事件时，清政府的第一反应就是要求台湾地方官员及时采取有效应对措施并及时奏报进展情况，但常常事与愿违，台湾地方官应对危机的反应速度常常很慢。究其原因，在于小规模的族群冲突事件往往没有引起台湾地方官员的重视，只是将其当做一般的民间纠纷来处理。乾隆皇帝就愤愤指明：“向来福建械斗之案不一而足，该督抚等并不认真查办，先存化大为小之见，颟顸完结，甚至案内伙党，私自议出一人抵罪，其实在正凶，转致漏网，地方官不敢过问，且一案化作数案，冀图将就了事，以致奸民无所做畏，肆行不逞，酿成巨案，总由械斗积渐所致。此种风气漳泉居多，而台湾尤甚。”[23]也就是说，台湾地方官员化大为小、将就了事的心理是导致械斗时常发生并酿成巨案的重要原因之一。
除了面对族群危机时的敏感度不够之外，台湾地方官员在处理族群矛盾冲突事件上，也常常不够及时、处置不力，存在延迟奏报、掩匿等情况。究其原因，在于一些台湾地方官员害怕朝廷追究责任而影响仕途，因此粉饰太平，隐瞒械斗之事，致使“小事变大”；还有的台湾地方官员渎职，因而未能对族群冲突事件采取有效的弹压措施。在乾隆三十四年（1769）闽客族群矛盾冲突及黄教事件中，乾隆皇帝就一再指出，“此皆在事文武官弁，不能合心实力，希图草率了事所致”，“皆由文武各员，散漫因循，耽延时日，致凶渠久稽显戮，尚复成何事体”。[24]这也就成为之后乾隆皇帝对台湾文武官员进行严厉问责的原因所在。
总之，在清代台湾各族群矛盾冲突最严重的时候，也是清政府对台湾地方官员问责最严厉的时候。清政府问责的目的是希望提高台湾地方官处理族群问题的行政效能，以更好地解决台湾各族群间的矛盾冲突乃至“民变”事件，以维护其在台湾的统治秩序，促进台湾的安定和谐，进而推动台湾社会的有序开发和更快发展。
综上所述，为了实现对台湾各族群的有序和有效管理，消解台湾各族群间的矛盾冲突，清政府也是费尽心思。有清一代，清政府都在不断努力完善台湾的族群管理体制，从官员的设置、官员职权的变化到问责制度的强化，都突出体现了清政府对台湾族群问题治理的重视。清政府不但强调各级官员管理族群的职责，还不断强化对台湾地方官员的问责机制。这些不仅体现了清政府对台湾社会行政管理职能的强化，也说明清政府在面对台湾错综复杂的族群关系时，并不是如一些人所认为的听之任之，而是从一开始就注重对各族群的管理，并逐渐配备了一套自上而下的较为系统、完备的族群管理制度。
（本文原载于《炎黄纵横》杂志2025年第3期，作者为福建理工大学马克思主义学院副教授）
注：
[1]清代台湾居民的成分是十分复杂的，根据民族学和族群的理论，我们把他们分成了客家人、闽南人、“熟番”和“生番”四大族群，他们有各自的文化特征、族群认同意识（排他意识），从而形成了错综复杂的族群关系。
[2]陈一容：《清代州县问责制度与地方社会治理研究》，科学出版社2021年版，第99-100页。
[3]昆冈等修，刘启端等纂：《钦定大清会典事例》卷132“吏部·处分例·禁止聚众”，《续修四库全书》第800册，上海古籍出版社2002年版，第275页。
[4][5][6]张荣铮、吴勇强、金懋初点校：《大清律例》，天津古籍出版社1993年版，第311页、第311页、第312页。
[7][8][9][16][19]《清会典台湾事例》，台湾文献丛刊第226种，台湾银行经济研究室1966年版，第24页、第59页、第27页、第28—29页、第33页。
[10][12][13][14][15][17][18][20][21][22][23][24]张本政主编：《清实录台湾史资料专辑》，福建人民出版社1993年版，第158页、第283页、第284-285页、第462-463页、第548页、第548页、第718页、第837页、第156-157页、第758页、第548页、第232-233页。
[11]邹爱莲主编：《明清宫藏台湾档案汇编》第六十八册，九州出版社2009年版，第135-136页。