新中国与英国互派代办始末

马     涛

英国外交大臣艾登拜访周恩来。

1950年1月，英国在西方国家中率先承认新中国。1954年，中英互派代办，但直到1972年，中英之间才建立全面的外交关系。

新中国对英国政策的初定

第二次世界大战后期，英国对中国国内可能出现的内战实行“不干涉”政策。1948年下半年，当国共两党胜负大局已定，新中国即将诞生之时，英国多次表达了承认新中国的意向。

1948年12月，英国外交大臣贝文向内阁提交了一份备忘录，建议在必要的情况下，与中共建立非正式的外交关系。当月13日，英国内阁会议决定：保持原地不动，与中国共产党建立事实上的关系。根据这一指示，沈阳、天津、北平等地解放后，英国领事馆均留在原地。

1949年3月，英国把对即将建立的新中国的态度通报美国。

4月20日与21日，人民解放军渡江作战，停留在长江上的英国紫石英号军舰与渡江部队发生激烈军事冲突。这一事件发生后，英国同人民解放军代表进行了多次谈判。虽然谈判并不涉及承认即将建立的新中国问题，但为双方进行外交接触提供了机会。“紫石英号”事件后，英国政府没有放弃既定政策。南京解放后，英国大使馆仍留在原地。

与英国急于同即将建立的新中国发生外交关系相反，未来的新中国领袖们在制订新中国外交战略时并不急于同西方国家建交。

1949年3月5日，毛泽东在中国共产党七届二中全会上向全党明确表示：“关于帝国主义对我国的承认问题，不但现在不应急于去解决，而且就是在全国胜利以后的一个相当时期内也不必急于去解决。”“不急于同西方国家建交”的外交方针后来为《共同纲领》所确认。

“不急于同西方国家建交”是新中国“一边倒”外交战略的重要内容之一。在这一建交原则下，中英建交势必需要经历一个较长的时期。

毛泽东访苏与斯大林等合影。

新中国对英国外交承认的反应

对于新中国的成立，英国做出了迅速反应。1949年10月3日和7日，英国外交大臣贝文两次提到，英国是否承认中国，决定于中华人民共和国对英国的态度，即中华人民共和国要遵守旧中国政府已经承诺的国际义务。10月5日，英国前驻北京总领事高来含向周恩来递送了一份照会，建议在中国地方政府与英国领事馆之间建立“非正式关系”，希望同中国建立联系。

从法律意义上讲，英国政府送给中华人民共和国中央人民政府的这份照会，可以理解为对新中国事实上的承认。但由于照会对国民党政府的问题没有明确表态，中国政府不予回应。

为了做好正式承认新中国的准备工作，10月10日，英国外交部训令其派驻广州的外交人员不再随国民党“政府”迁往重庆。同时，英国还同英联邦国家及一些西欧国家频繁接触，希望共同承认新中国。

英国还多次与美国磋商，协调在中国问题上的立场。11月1日，英国向美国送交一份备忘录，表示准备承认新中国。备忘录指出：“英国政府已经提出了在‘门内留一只脚’的政策，要使这一政策产生成果，便只有承认中国共产党政府。因此，出于政治的、现实的原因，英国政府倾向于给予法律上的承认。”

当月，在美、英、法三国外长巴黎会议期间，贝文通知美国国务卿艾奇逊，英国有意承认新中国。12月15日，英国内阁通过了正式承认新中国和取消对国民党政府承认的决定。

12月16日，周恩来在政务院会议上透露，“英国政府倾向于承认我国”。12月19日，正在苏联访问的毛泽东就与西方国家建交的程序问题电告刘少奇、周恩来：“如果某些资本主义国家公开宣布和我们建立外交关系，则我方亦应去电该国叫它派代表来华商谈建立外交关系问题，同时可将电文大意公开发表消息，如此主动权仍然操在我手。”

此时，中苏缔约仍然是中国外交的首要任务，毛泽东更希望中苏缔约“使人民共和国处于更有利的地位，使资本主义各国不能不就我范围，有利于迫使各国无条件承认中国，废除旧约，重订新约，使各资本主义国家不敢妄动”。

1950年元旦，苏联驻华大使罗申奉外交部长维辛斯基之命拜访了毛泽东。毛泽东告诉罗申：“不久英国和其他英联邦国家也将在承认中华人民共和国的问题上采取明显步骤。”毛泽东选择这个时候向苏联传递这些信息，实际上是在向斯大林施加压力，促使他下决心签订中苏新约。

随着中苏谈判形势的变化，中英建交问题出现了新的变数。一方面，毛泽东正在苏联进行缔约谈判，中英如若建交则必然直接影响中苏缔约，中国的“一边倒”战略将受到直接影响；另一方面，如果新中国拒绝英国的承认，其他西方国家也不会准备与新中国建交，新中国的外交形势将会恶劣。在这一情况下，新中国领导人提出了中英之间“先谈判后建交”的原则。

英国政府正式宣布承认新中国

1950年1月5日，英国政府正式通知国民党驻英大使，英国与台湾国民党当局的关系终止。6日，英国宣布与中华人民共和国建立外交关系。同日，高来含到中国外交部约见外交部办公厅主任王炳南，面交了贝文给周恩来的照会。照会表示，承认新中国“为中国的法律上的政府”，并认为双方换文本身已构成外交关系的建立。在任命大使之前，英方派胡阶森为临时代办。照会同时撤销了对国民党政府的承认，但提出仍与台湾保持事实上的联系，即保留在淡水的领事馆。

1月9日，周恩来去电英国外交大臣贝文，提出进行建交谈判，接受胡阶森为两国建立外交关系谈判的英国代表。

对于中方的态度，英方表示不理解。1月16日，贝文指示高来含向中国外交部转达英国的立场：“中英双方换文本身已表示中英邦交之建立，不知中国政府意见是否亦如此。”英方声称，双方如欲在相互关系上进行谈判，通常是在建交之后而不是在它之前。若谈判是为了在建交前附加条件，则英国无须考虑建立这种关系。

尽管英方措辞强硬，但中方坚持建交必须谈判的原则没有动摇。1月20日，毛泽东就与英国的谈判方针问题致电刘少奇：“对英国答复则应当拖一下。外交部的同志们不了解拖一下的作用，认为‘陷入僵局’，这是不对的，这里并没有什么僵局，主动权完全握在我们手中。”

所谓“拖一下”，意味深长，它既有待中苏条约谈定后再与英国建交的意思，也有根据“一边倒”原则不急于同西方国家建交的意思，还有利用时机通过谈判迫使英国在对国民党态度问题、联合国问题、国民党在香港遗留财产问题等方面做出进一步表态的意思。

1月26日，毛泽东致电刘少奇：“对英国前北京领事高来含本月十六日转达英政府的两次意见如尚未回答，望以下列拟就的书面意见交外交部由宦乡司长约高来含至外交部当面宣读，容许其记录带回报告英政府。如高当面有问题提出，也记录下来，告以转报我外交部副部长，但当面不予回答。书面意见为‘中英两国外长的换文，表示了双方政府对于建立外交关系的同意。因此，胡阶森先生可以英国政府代办的身分来北京谈判关于建立外交关系的初步的与程序的事宜’。”至此，中方在英国谈判代表的身份问题上做出了让步。

2月8日，毛泽东致电刘少奇：“估计英代办胡阶森即将到京，望告外交部于胡到后当其来访时提及关于建立外交关系的初步程序事宜，即应告以其中最重要者为英国与蒋介石反动派残余的关系问题。英国既已与我中华人民共和国中央人民政府建立外交关系，即不应同时再与国民党政府作任何外交来往。英国代表在联合国安全理事会及其他组织中竟继续承认国民党代表为合法，拒绝接受我中华人民共和国代表，这在建立中英外交关系上是不可能不解决的先决问题；其次，英国香港政府对国民党政府在港的官方代表、机关及其所属的一切国家资财采如何态度，也须弄清楚，因这类事情也是属于与国民党政府断绝关系的问题，等等，看胡阶森如何答复。至关于收回英国兵营问题，可暂置不谈。”以后的谈判，就围绕这几个方面内容进行。

英国承认新中国，中国领导人即必须同时面对中英建交与中苏缔约两场谈判。中英谈判，间接促进了正在进行的中苏缔约谈判。可以说，“一边倒”方针和“拖一下”策略都得到完美实施，并收到预期效果。这是新中国成立之初的一大成就。

建交谈判的主动权在中方手中

1950年2月，中苏签订友好同盟互助条约，中苏战略同盟关系确定。此时，中英建交谈判的主动权依然掌握在我方手中。

2月14日，胡阶森到京，中方高度重视。刘少奇批示：对英国外交人员应有适当的、周到的、礼节性上的来往，不可怠慢，但也不要过分热情，以示与对苏联等国家人员有区别。

会谈一开始，胡阶森就急着表示，他奉英国政府之命到京，就两国建立外交关系初步的与程序的问题进行商谈，并表示他只有这一使命，并无其他事务，随时均可谈判，希望中方能约定时间进行谈判。

3月2日，中英两国代表就建立外交关系问题在北京举行第一次谈判。中方向英方口头提出，两国建立外交关系之初步的与程序的问题中，最重要与必须先行解决的是英国政府与中国国民党反动派残余的关系问题。

我方认为，英国代表在联合国关于中国代表权的问题上投弃权票的行动，以及英国政府对于在英国、香港和英国属地之国民党反动派残余集团的各种机构及中国的国家财产持何种态度等问题，都属于英国政府与中国国民党反动派残余的关系的问题。因此，我中央人民政府希望英国政府就这两个问题予以澄清。胡阶森表示，所提两个问题相当复杂，牵涉到国际法及国际惯例，他不是法律专家，自当转报英国政府。

3月17日，胡阶森约见中国外交部副部长章汉夫，称已获政府指示，对上次会谈所提两项作口头答复。关于中英建交问题，英方认为，双方已经发了照会就等于建立了外交关系。关于对国民党的态度问题，胡阶森表示，英国政府已在1950年1月6日撤销对国民党政府的承认，由该日起，对国民党已无外交关系的存在。关于恢复中国在联合国所属席位问题，要在联大多数表决通过才行，上次英国投弃权票，并非袒护国民党代表之表示，而是由于当时还不可能达成多数赞成通过。英国政府一旦确知能形成多数，自当对该项提案投赞成票。对中国在香港的资产问题，英方认为应该“诉诸法院”。胡阶森还口头声明，英国已确认中国在港的财产属于中华人民共和国。只有中央人民政府及其委托人才有权处置，决不允许任何人以任何手段损坏、扣留、转移或干涉。中央人民政府的此项产权，应受到英国政府的充分尊重。

对英方上述口头声明，章汉夫强调，关于联合国中的中国代表权问题，中方所重视的不是赞成票的多少，而是要从投票中看出已经正式宣布与国民党集团断绝外交关系和愿意与中央人民政府建立外交关系的国家，在行动上是否真正与国民党集团断绝关系及对新中国持友好态度，因此，对英方的解释不能满意。

此后，中英又举行过多次谈判。关于联合国问题，中方对英国在联合国的表决中态度暧昧表示不满，希望英方对此加以澄清，应以实际行动表示英国已和国民党集团完全断绝外交往来及愿意与中华人民共和国建立外交关系的诚意。中方表示，在建交之前，这一问题是不能不解决的先决问题。

客观地看，当时在美国反对开除国民党驻联合国代表的情况下，英国投弃权票已属不易。早在1949年11月，英国政府就已经“指示其在联合国大会的代表不参加辩论，如果举行投票的话，便投弃权票”，认为“在即将到来的辩论中，支持国民党政府是没有理由的”。在中国的联合国代表权问题上，英国是作了努力的。贝文说，“只有联合王国在为使中央人民政府取得进入安理会的必需票数进行努力”，但是，这些幕后努力并没有获得令人满意的结果。当时，由于不完全了解英方的情况，中方认为英国投弃权票是“取首鼠两端的态度”，因此在谈判中多次表示不满。

“两航”问题渐成建交谈判矛盾焦点

关于国民党在香港的财产问题，双方谈判的焦点集中于如何处理“两航”在香港的财产问题。1949年11月9日，原国民党政府所属中国航空公司和中央航空公司全体员工在香港起义。由于中英尚未建交，新中国无法按正常的外交途径接收，而要受到港英当局的种种制约。

此前，国民党先是向香港英国殖民当局法庭请求“禁制”两公司资产，接着通过国民党民航总局民运航空队负责人陈纳德和美国人魏劳尔参加诉讼。后来，美国人杜诺万以所谓美国“民用航空公司”主持人的名义出面，指称已向陈纳德和魏劳尔购得“两航”资产，请求接管。中央人民政府针锋相对，采取措施。1950年1月9日，周恩来向香港原国民党机构员工发出“保护财产，待命接收”的命令，随后，中央政府派出接收工作团。鉴于建交有望，接收工作团以政务院代表的身份入港。2月23日，港英当局高等法院宣布“两航”公司留港飞机所谓的“出售”无效，驳回美航接收“两航”的申请，并解除对“两航”公司全部资产为时三个月的“禁制”。至此，“两航”护产斗争取得重大阶段性胜利。

进入4月，由于对建交谈判的前景表示失望，也由于美国不断施压，英国的态度发生了极大变化，谈判陷入僵局。4月2日，7架中国民航飞机在香港启德机场被匪徒炸毁。4月3日，周恩来就这一事件发表声明，指出，香港政府应对此次我国所受损失担负完全直接责任，并应立即将中国航空公司和中央航空公司所有在港的资产，完全交由中央人民政府民航局委托的人员处理。在“两航”公司飞机及其一切资产尚在香港期间，香港政府仍应对之负保护全责。

5月8日，中国政府通知胡阶森转达英国政府，请就联合国中国代表权问题及在香港的中国国家财产权问题，进一步予以澄清。但此时英国已决心放弃与中国谈判建交的努力。5月9日，英国枢密院对香港高等法院发出“枢密院令”，并经由行政手续将“两航”停放在启德机场的71架飞机和器材扣押。5月17日，章汉夫致函英国代表表示抗议，中英谈判随之搁浅。朝鲜战争爆发，英国参战并对华禁运，中英建交谈判完全停顿，但中英双方都在两国关系问题上留有转圜的余地。胡阶森一直住在北京，中国也给予他外交人员的待遇，中英联系渠道并未断绝。

从“半外交关系”到全面建交

1954年日内瓦会议期间，英国在印度支那问题上采取了有别于美国的立场，并一再向中国表示愿意改善关系，中国政府也给予回应。经过多次接触和磋商，中方同意与英国互换代办，双方建立“半外交关系”。

1954年4月，周恩来率中国代表团出席日内瓦会议，会议过程中，与英国代表团进行了多次接触。周恩来与英国副首相兼外交大臣艾登会面，确定谈判主要由外交部西欧非洲司司长宦乡与英国驻华代办杜维廉进行磋商。双方对相关问题进行了澄清，并都作出一些让步。

1954年5月30日，周恩来会见英国工党议员威尔逊和保守党议员罗伯逊·布朗，就改进中英外交关系、中国在联合国代表权、中国与其他国家关系及中英贸易等问题进行讨论，取得积极成果。6月1日，周恩来同意艾登提出的派遣一名具有和杜维廉同样代表身份的中国外交人员进驻伦敦的建议。

1954年6月17日，中英两国同时发出联合公报：“中华人民共和国中央人民政府和联合王国政府协议，中华人民共和国中央人民政府派遣代办驻在伦敦，其地位和任务与英国驻北京代办的地位和任务相同。”10月27日，中国驻英代办宦乡抵达伦敦。从此，中英两国的外交关系进入新的历史时期。

进入上世纪70年代，随着基辛格访华，中国在联合国合法席位的恢复，英国接受了中国的建交条件。从1971年1月到1972年3月，经历一年多的谈判，中英终于建立全面外交关系，两国由代办级外交关系升格为大使级外交关系。

一九五○年一月七日《成报》一版版面，

头题新闻为英国宣布承认新中国。